llamado a consulta popular
El llamado a consulta popular en noviembre de 2025 para decidir sobre la convocatoria a una Asamblea Constituyente en Ecuador reactiva el debate fundamental sobre el Poder Constituyente y sus alcances en el marco del Derecho Público.
Este mecanismo extraordinario, reservado para momentos de crisis o de refundación estatal, es la máxima expresión de la soberanía popular. Una Asamblea Constituyente es la generadora del marco jurídico de un Estado, siendo por tal, la poseedora del poder para constituirlo. Cabe colegir, que el poder constituyente es parte de la esencia de una Asamblea Constituyente, en cuanto ésta la ostenta de manera exclusiva y excluyente.
CONCEPTO DE ASAMBLEA CONSTITUYENTE Y PODER CONSTITUYENTE
La Asamblea Constituyente es un órgano extraordinario, electo por el pueblo, cuya finalidad primordial es elaborar una nueva Constitución o reformar integralmente la vigente. No es un poder constituido (como lo son la Función Ejecutiva, Legislativa o Judicial) ya que su existencia y atribuciones no emanan de la Constitución preexistente, sino directamente de la soberanía popular.
Doctrinariamente, se entiende que la Asamblea Constituyente ejerce el Poder Constituyente Originario. Emmanuel-Joseph Sieyés, en su obra ¿Qué es el Tercer Estado?, estableció la distinción fundamental entre el Poder Constituyente (la nación, fuente de toda autoridad, que no está sometido a ninguna Constitución) y los Poderes Constituidos (los órganos de gobierno creados y limitados por la Constitución).
En el contexto ecuatoriano, esta idea ha sido acogida. Como señala la doctrina especializada, la Asamblea Constituyente es un órgano que ejerce poder constituyente originario, y la convocatoria que hacen los poderes públicos para su conformación va dirigida a que los electores –el pueblo soberano– designen a sus representantes ante dicho órgano(1). Hernán Toro Costales, al analizar la historia constitucional ecuatoriana resalta la importancia de esta institución al afirmar que la Asamblea Constituyente tiene el poder de crear, establecer o formar la nueva estructura del Estado, superando las normas anteriores, ya que representa la voluntad del pueblo(4). Asimismo, autores como Hernán Salgado Pesantes han estudiado los procesos constituyentes en el país, subrayando que la Asamblea actúa como un poder superior dentro del marco jurídico, con la capacidad de modificar la Constitución(2). En esencia, la Asamblea Constituyente es la representación temporal del pueblo soberano, permitiéndole, de manera legítima, crear una nueva Constitución, tal como lo señalan los constitucionalistas Humberto Nogueira y Francisco Cumplido(3).
FACULTADES Y PODERES EN EL MARCO DEL DERECHO PÚBLICO
Las facultades y poderes de una Asamblea Constituyente que ejerce el Poder Constituyente Originario son, en principio, amplios e ilimitados desde el punto de vista jurídico, aunque con ciertas restricciones que provienen del derecho internacional y de la legitimidad democrática misma.
1. PODER ILIMITADO Y SOBERANO
La característica más notable de la Asamblea Constituyente es su soberanía (capaz de decidir en última instancia). No está sujeta a las limitaciones formales y materiales de la Constitución que busca reemplazar o reformar en su totalidad. Este poder se manifiesta en su capacidad de:
i. Crear una nueva Constitución: Su función principal es redactar, debatir y aprobar un nuevo texto constitucional, lo que implica la derogación del ordenamiento fundamental anterior.
ii. Reorganizar el Estado: Tiene la autoridad para reestructurar toda la arquitectura estatal: las Funciones del Estado (Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social), así como sus competencias, integración y control.
iii. Dictar normas transitorias y con carácter de Ley Suprema: La Asamblea puede emitir mandatos constituyentes o normas transitorias que tienen el rango de norma fundamental y son de aplicación inmediata, suspendiendo, reformando o derogando leyes e incluso instituciones.
El constitucionalismo moderno ha cambiado un poco la idea de un poder completamente ilimitado, incorporando restricciones que vienen del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
La doctrina sostiene que, aunque el poder constituyente es originario, debe respetar el derecho internacional de los derechos humanos, a menos que decida aislarse de los países civilizados(5).
2. FACULTADES DE CONTROL Y FISCALIZACIÓN DE UNA CONSTITUYENTE
Aunque su función principal es constituyente, la Asamblea, al ejercer un poder superior a los Poderes Constituidos, tradicionalmente asume roles de control y fiscalización sobre las demás funciones del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y otros).
En procesos constituyentes anteriores en Ecuador, las Asambleas han tenido la capacidad de cesar y reestructurar órganos de las Funciones del Estado que consideren ilegítimos o disfuncionales, siendo el ejemplo más notable la reestructuración de la Función Judicial.
Puede llevar a cabo procesos de fiscalización y enjuiciamiento político contra altas autoridades, incluso aquellas que son inmunes a la fiscalización de la Función Legislativa ordinaria, ya que su poder emana directamente del pueblo.
3. RATIFICACIÓN POPULAR OBLIGATORIA
En el modelo constitucional ecuatoriano, y como garantía democrática de la legitimidad, el texto constitucional que apruebe la Asamblea Constituyente debe ser sometido a un Referéndum Constituyente obligatorio para su aprobación o rechazo por parte de la ciudadanía. Esto asegura que la última palabra sobre el nuevo pacto fundamental recaiga nuevamente en el titular de la soberanía: el pueblo.
El proceso constituyente de 2007-2008, analizado por autores como Gustavo Ayala Cruz y Alberto Acosta(6) demostró esta dualidad: la Asamblea tiene un poder vasto en la fase de redacción, pero la legitimidad final está condicionada a la voluntad popular expresada en el referéndum. En conclusión, la Asamblea Constituyente, en el marco del Derecho, juega un papel crucial en la construcción de un nuevo orden constitucional que refleje la voz del pueblo.
EN EL CONTEXTO DE LA COYUNTURA ECUATORIANA: ¿LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE PUEDE SER LIMITADA SOLAMENTE PARA ELABORAR UNA CONSTITUCIÓN?
Tomando en cuenta lo quo supra y tal como estaría planteada la pregunta por parte del Ejecutivo, y considerando las «recomendaciones» efectuadas por la Corte Constitucional (CC), la Asamblea que se conformaría, de ganar el SÍ en la consulta popular de noviembre, parecería estar limitada únicamente a la elaboración de una nueva Constitución.
En este sentido, se estaría buscando configurar un órgano que carecería del poder constituyente absoluto (originario). La aparente contradicción salta a la vista: se convoca a una «Asamblea Constituyente», pero se le imponen restricciones propias de un poder constituido. El matiz extra ius que el Gobierno Nacional y la propia Corte Constitucional le están dando a este tema es alarmante y se desvía de lo que realmente es y representa una Asamblea Constituyente en la teoría y práctica democrática.
LA NATURALEZA ABSOLUTA DEL PODER CONSTITUYENTE
Doctrinariamente, una Asamblea Constituyente no puede limitarse exclusivamente a elaborar un texto constitucional. Sus poderes y facultades son, por esencia, plenos, amplios e ilimitados, pues encarna el Poder Constituyente Originario.
Según la célebre formulación de Emmanuel-Joseph Sieyès en Qu′est−ce que le Tiers Eˊtat (1789), el Poder Constituyente es anterior y superior a toda forma jurídica preexistente. Es la facultad soberana del pueblo para darse una organización política fundamental, una potestad que, en palabras de Carl Schmitt, es ilimitada por definición, ya que crea el orden jurídico fundamental. Al ser una expresión directa de la soberanía popular, el órgano que lo ejerce —la Asamblea Constituyente— goza de lo que la doctrina llama «plenos poderes».
Una Asamblea Constituyente está facultada para reordenar la totalidad del Estado (incluyendo su forma, régimen, instituciones y hasta la existencia misma de los poderes constituidos), pues su mandato es refundacional. Limitar sus competencias, como se intenta hacer en la coyuntura ecuatoriana, implica una subversión de su naturaleza jurídica y política. La única limitación axiomática que la doctrina moderna y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos imponen a cualquier ejercicio de poder constituyente es la no violación de los Derechos Humanos Fundamentales (los límites que emanan del Ius Cogens internacional).
La Diferencia Conceptual: Poder Originario vs. Poder Derivado
El problema de fondo es la confusión intencionada entre dos conceptos:
- Poder Constituyente Originario: Lo ostenta una Asamblea Constituyente. Es la facultad de crear totalmente un nuevo orden jurídico y político, sin sujeción a las normas anteriores. Es absoluto e ilimitado, y su obra (la nueva Constitución) es la única norma superior. La Asamblea Constituyente, como depositaria de este poder, no reconoce límites impuestos por los poderes constituidos.
- Poder Constituyente Derivado (o de Reforma): Lo ostentan los órganos de reforma dentro de los límites y procedimientos establecidos por la propia Constitución vigente (por ejemplo, la Asamblea Nacional, a través de una reforma parcial o enmienda, según el art. 441 y 442 de la Constitución de la República del Ecuador). Este poder es, por naturaleza, limitado, condicionado y subordinado a las normas ya establecidas.
Si el propósito es que el órgano se restrinja a la elaboración de un texto y, además, esté sujeto a límites impuestos por organismos que forman parte del Estado (como la Corte Constitucional o el Ejecutivo, que son Poderes Constituidos), entonces ese cuerpo deja de ser una genuina Asamblea Constituyente. Su esencia, el poder constituyente absoluto que le da razón de existir, no es tal.
UNA PROPUESTA TERMINOLÓGICA: LA ASAMBLEA CONSTITUCIONAL
La entidad que la coyuntura ecuatoriana busca configurar, con poderes relativos para presentar un texto constitucional y nada más, se acerca más al concepto de «Asamblea Constitucional» o «Convención Constitucional», tal como se ha visto en otras experiencias históricas.
Si bien este término no tiene una definición técnica jurídica unánime en el derecho comparado, interpretando lo emitido por la Corte Constitucional y el Gobierno, esta Asamblea tendría un poder constituyente relativo. Es decir, es un órgano convocado bajo las reglas de un poder constituido y cuya función es producir un texto que debe ser ratificado popularmente, pero sin la potestad de disolver o refundar in tuto el orden existente.
La consecuencia de esta limitación es clara: una Asamblea Constituyente con límites preestablecidos, marcados por los poderes que supuestamente debe subordinar o reemplazar, es una falacia jurídica y un contrasentido democrático. Es, en esencia, un intento de domesticar la soberanía popular y garantizar que la transición se dé solo dentro de los parámetros funcionales a quienes emiten esos criterios.
Pies de Página
1: Universidad Andina Simón Bolívar. La Asamblea Constituyente. FORO Revista de Derecho, No. 7, Quito, 2007.
2: Salgado Pesantes, Hernán. Proceso constituyente y transición en el Ecuador. Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Año XV, Montevideo, 2009.
3: Nogueira, Humberto y Cumplido, Francisco. Citados en La Asamblea Constituyente. Redalyc, p. 33.
4: Toro Costales, Hernán. La Asamblea Constituyente. Serie Doctrina Jurídica, Corporación de Estudios y Publicaciones (CEP), varias ediciones.
5: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM. Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Artículos sobre Poder Constituyente y Poderes Constituidos.
6: Ayala Cruz, Gustavo; Acosta, Alberto. Constituyente y Constitución: proceso y evolución en el Ecuador. En Hidalgo Flor, Francisco (Comp.). Quito: Centro Tricontinental – CETRI, 2022.
Bibliografía
- Acosta, Alberto. Constituyente y Constitución: proceso y evolución en el Ecuador. En Hidalgo Flor, Francisco (Comp.). Quito: Centro Tricontinental – CETRI, 2022.
- Salgado Pesantes, Hernán. Proceso constituyente y transición en el Ecuador. Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Año XV, Montevideo, 2009.
- Sieyès, Emmanuel-Joseph. ¿Qué es el Tercer Estado?. Ediciones varias.
- Toro Costales, Hernán. La Asamblea Constituyente. Serie Doctrina Jurídica, Corporación de Estudios y Publicaciones (CEP), varias ediciones.
- Universidad Andina Simón Bolívar. La Asamblea Constituyente. FORO Revista de Derecho, No. 7, Quito, 2007.
- UNAM – Instituto de Investigaciones Jurídicas. Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Artículos sobre Poder Constituyente y Poderes Constituidos.